Статті та інтерв’ю > Ответственность чиновника в Украине - декларация без содержания? / 02.04.2008
Во всем мире предприниматели имеют возможность контролировать бюрократию, используя механизм ответственности чиновника перед общиной и гражданином Каждый, кто хотя бы однажды в жизни сталкивался с украинским чиновничьим корпусом, может очень долго рассказывать, и чаще всего со знаком “минус”, про культуру, профессионализм и уровень работы административного аппарата в нашей стране. Отношения “предприниматель - чиновник” изначально поставлены в неравноправные условия Учитывая характерную для Украины «зарегулированность» предпринимательской деятельности, малому и среднему бизнесу больше, чем кому-либо другому приходится общаться с чиновниками. Каждый человек, который желает начать собственный бизнес, уже со старта своей деятельности – при оформлении разрешительных документов – попадает в зависимость от бюрократии. Уровень «зарегулированности» малого и среднего бизнеса в нашем государстве настолько сильно бьет через край, что чиновник имеет возможность вмешиваться в работу предпринимателя в любой момент и фактически по какому угодно поводу. Можно ли назвать сложившуюся ситуацию нормальной? Ведь любые отношения могут развиваться продуктивно, лишь когда существует взаимное распределение прав и обязанностей. Если украинский предприниматель вовремя не заплатит единый налог, он рискует получить очень серьезное наказание в виде штрафа. Если он нарушит регуляторные нормы, которые зачастую просто невозможно выполнить, он также подвергнется санкциям. Значит, государство заранее предусмотрело возможность таких правонарушений, установило их квалификационную характеристику и определило санкции за нарушение или неисполнение закона или подзаконных актов. Однако, если мы обратим взгляд на бюрократический корпус, то картина выглядит с точностью до наоборот. Более того, каждый украинский предприниматель уже давно свыкся с мыслью, что даже если чиновник своими действиями или бездеятельностью нанесет предпринимателю ущерб, - такое происходит сплошь и рядом, - спросить за это не с кого: у нас отсутствует персональная ответственность чиновника за неправомерные действия или бездеятельность. Украинское общество не в состоянии контролировать бюрократию Почему происходит так? И является ли такая ситуация всего лишь досадным недоразумением? Или системным просчетом, для исправления которого необходим комплекс системных мер? В системе государственного управления в Украине отсутствует важнейшая часть этого механизма. А именно – сегодня украинское общество не имеет рычагов влияния на госаппарат и бюрократов. Или же эти рычаги являются сугубо бумажными и декларативными. Что же мы имеем в результате? Как видим, такая ситуация приводит к двум системным пробелам. Во-первых, общество не способно реализовать жизненно важную для себя задачу – контролировать работу бюрократии. Во-вторых, отсутствует обратная связь между гражданином и государством. То есть, государственный аппарат изначально функционирует в таких условиях, когда он не может оценить реальные последствия своей политики и исправить допущенные ошибки. Именно эти два пробела и являются жизненной средой для бюрократии – единственной силы, которая выигрывает от ущерба, который наносится обществу и государству. В конце концов, не нужно далеко ходить - мы уже сегодня видим: если государственную политику в отношении предпринимательства будут формулировать и реализовать на низовом уровне бюрократы, используя как лазейку отсутствие рычагов влияния со стороны предпринимателей, бизнес будет выживать в условиях административных препятствий и коррупционных схем. А чиновник за счет предпринимателя будет формировать собственное благополучие. Еще в середине XX – го века Сирил Норткот Паркинсон доказал, что единственным продуктом, который производит бюрократия, является одно лишь только увеличение рядов бюрократического корпуса. А в нашей ситуации последствием такой искаженной ситуации является тот откровенно деструктивный формат, что сложился сегодня между властью и предпринимателями в Украине. Задача – сформулировать механизм ответственности чиновника перед громадой Итак, задача в отношениях „предприниматель - чиновник” – обеспечить закономерность управления. Что означает, установить четкий и понятный порядок управления – то есть, ясные и понятные всем административные процедуры. Западные демократии разрешают этот вопрос через нормативное урегулирование однозначного порядка и конкретных сроков осуществления бюрократических действий. В Украине фактически отсутствует какая-либо ответственность чиновника в отношениях “предприниматель – орган государственной власти”. Реальный механизм решения такой ситуации – это законодательно закрепить ответственность чиновника за невыполненную работу, за бюрократическую волокиту, нанесение ущерба предпринимателю и т.д. Реалистичный вариант – когда такая ответственность чиновника будет внедряться в контексте осуществления административной реформы. Системный недостаток украинского законодательства – отсутствие формулирования составов дисциплинарных проступков чиновника. Соответственно, теряется важнейшая черта – связь между проступком и дисциплинарной мерой. Значит, задача заключается в том, чтобы таким образом прописать состав такого преступления как коррупция, таких правонарушений как саботаж, халатность, создание бюрократических препятствий и т.д., чтобы была возможность квалифицировать такие неправомерные действия и привлекать к ответственности. Для этого необходимо сформировать реестр государственных услуг и разработать основополагающие документы, по которым власть будет сотрудничать с населением. То есть, разговор идет про административные регламенты. Таким путем пошли ряд субъектов Российской Федерации, сформировав и утвердив административные регламенты на региональном уровне. Эти документы должны содержать перечень государственных услуг, четко расписывать процедуру оказания услуги, временной график ее выполнения. Самое главное – нужно предусмотреть параметры, по которым чиновник имеет право отказать в предоставлении услуги и параметры, по которым чиновник обязан оказать соответствующую услугу. Мы уже научились на нашем отечественном опыте, что от того, насколько конкретной является предусмотренная в законодательстве формула ответственности, зависит ее реальность и неотвратимость. Основания для ответственности должны быть четко сформулированы, обязательно с дифференциацией, какому виду правонарушения соответствует вид ответственности (дисциплинарная, гражданско-правовая, административная, уголовная и т.д.). Таким образом мы отбираем у чиновника возможность коррупционного маневра. Соответственно, снижается коррупционный потенциал бюрократии. Я считаю, что мы должны внедрить четкий административный регламент качества работы власти. Без этого все разговоры об ответственности чиновников – не более чем фикция. Механизм двойной ответственности Представим себе ситуацию: вот он конкретный чиновник, пойманный за руку при злоупотреблении служебными полномочиями. Но, вместе с тем, по статусу он является представителем государства. Получается, что если предприниматель в результате действий чиновника потерял часть своей прибыли или вообще понес убытки, возникает вопрос: кто должен нести ответственность и компенсировать ущерб – чиновник как представитель государства или государство в целом? Двигаясь по этой логике и анализируя опыт западных демократий, мы приходим к выводу, что необходимо полноценно внедрять систему административных судов, задачей которых как раз и станут конфликты, возникающие между государством и гражданином. Именно их компетенция – рассматривать жалобы граждан, в том числе и предпринимателей, против чиновников за нарушение административных регламентов. В каком состоянии сегодня внедрение системы административных судов, стартовавшее в 2004-м году ? На сегодняшний день административные окружные суды сформированы во всех областях Украины, но звено апелляционных судов существует только в 7 из них, и они вынуждены рассматривать апелляции на решения судов нескольких областей. Для примера, на сегодняшний день в Апелляционном административном суде Киева находится порядка 10 тысяч дел. И, естественно, справиться с такими объемами нашим судьям просто нереально. Кроме того, работают Высший административный суд и Судебная палата по административным судам в Верховном суде. На первичном уровне административные дела сбрасываются на плечи общих судов районного уровня и хозяйственные суды первой инстанции, которые и без того перегружены своей профильной работой. То есть, говорить о нормальном функционировании административной юстиции сегодня не приходится. Сравните ситуацию – практически полную безответственность чиновника в Украине и механизм ответственности чиновника во Франции. Во Франции для государственных служащих за доказанные неправомерные действия предусмотрена уголовная, финансовая и дисциплинарная ответственность. Причем интересной деталью французского подхода является нацеленность на преодоление круговой поруки среди бюрократии. А именно – если вина конкретного чиновника не доказана в административном суде, то компенсацию предпринимателю за нанесенный ущерб в этом случае возмещает администрация органа власти, в котором он работает. Системное противодействие произволу и коррупции На самом деле, тот факт, что бюрократия использует зарегулированность предпринимательской деятельности, коррупционные лазейки в законодательстве и собственную безответственность для подавления предпринимательской активности граждан – абсолютно нормальное следствие, вытекающее из природы чиновничества. Здесь стоит вспомнить Людвига фон Мизеса, который еще в первой половине XX-го века пришел к выводу, что “склонность ограничивать частную собственность, злоупотреблять политической властью и отказываться уважать и признавать какую-либо область свободы вне суверенитета государства слишком глубоко укоренилась в менталитете тех, кто управляет правительственным аппаратом сдерживания и принуждения, чтобы у них хватало сил сопротивляться ей добровольно”. Отсюда вывод – перед любым обществом во все времена стояла и будет стоять задача сдерживания бюрократического аппарата, а соответственно – выбор механизма решения этой задачи. И механизм реализации в украинских реалиях опирается на три кита. Во-первых, законодательное закрепление состава неправомерного деяния чиновника для квалификации в качестве халатности, коррупции и т.д. Во-вторых, принятие административных регламентов с целью ограничить широту дискреционных полномочий и сформулировать критерии оценки работы бюрократа. В-третьих, завершить создание эффективной системы административных судов, на которые и возложить функцию приведения данного механизма в действие. А в завершение, основываясь на своем многолетнем опыте как предпринимателя и представителя интересов малого и среднего бизнеса в Киевской мэрии, я скажу о своем самом главном выводе: поскольку безответственность власти в Украине давно превратилась в общеполитический фактор, то и преодоление этой проблемы должно носить системный характер. Людмила Денисюк, Глава Партии промышленников и предпринимателей, заместитель Главы КМДА
Джерело: www.mediaUA.com.ua
|
